La disciplina giuridica veicoli a motore e dei rimorchi nel contesto del Dlgs n. 22/97

Di Edo Ronchi e Maurizio Santoloci

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Il presente testo è tratto dal volume

"La riforma dei rifiuti: i nodi critici"

di Edo Ronchi e Maurizio Santoloci

Buffetti Editore - Ottobre 2001 - pagg. 232 - lire 60.000

(vedi pagina "pubblicazione in libreria del sito)

 

Tutti i veicoli abbandonati o "stargati" sono automaticamente "rifiuti"?

La disciplina dei veicoli a motore presuppone il chiarimento di alcuni punti preliminari.

Il veicolo a motore finché è ufficialmente targato non può essere considerato giuridicamente un rifiuto anche se di fatto è abbandonato e ridotto in condizioni di assoluto decadimento generale, giacché trattasi sempre di veicolo potenzialmente utilizzabile in modo legale su strada previa ristrutturazione delle parti meccaniche e regolarizzazione della tassa di circolazione e dell’assicurazione obbligatoria. Il mezzo abbandonato di fatto ma ancora targato deve essere asportato nella qualità ufficiale di veicolo ancora circolante e quindi al momento senza poter essere gestito nell’ambito del decreto 22/97 sui rifiuti.

Tuttavia per supplire alla situazione di stallo conseguente, il Dlgs 22/97 prevede una procedura specifica per consentire alla pubblica amministrazione, previa diffida al ritiro, da notificare nelle forme di rito al proprietario, la possibilità di procedere, in seconda battuta, alla cancellazione del veicolo dal PRA con conseguente eliminazione della targatura e quindi successiva automatica classificazione dello stesso come rifiuto da gestire entro il contesto della normativa di settore. Il Decreto Ministeriale 22/10/99 n. 460 (pubblicato sulla G.U. 7/12/99) affronta tale specifico tema e detta le procedure sostanziali e formali per trasformare il veicolo abbandonato da rifiuto di fatto in “rifiuto” in senso formale giuridico.

 

La disciplina per il veicolo destinato alla rottamazione

Il veicolo invece privato ufficialmente della targa deve essere considerato potenzialmente gestibile entro il contesto del decreto 22/97 sui rifiuti, ma anche in questo caso vanno operati chiarimenti preliminari.

Non esiste automatismo tra depennamento ufficiale della targa e trasformazione immediata del veicolo così stargato in un "rifiuto". Infatti il veicolo privo di targa per essere classificato come rifiuto ai sensi del Dlgs 22/97 deve integrare il concetto di “rifiuto” in senso tecnico giuridico così come delineato dallo stesso decreto e cioè deve essere una sostanza od oggetto ricompreso nell’allegato A (ed il veicolo vi rientra automaticamente) ma del quale comunque il detentore “si disfi” o “abbia deciso” o “abbia l’obbligo di disfarsi”.

Se in particolare queste tre ultime condizioni soggettive non sussistono il veicolo stargato non può assumere automaticamente lo status giuridico di rifiuto. Consegue pertanto che un veicolo privo di targa può essere legittimamente conservato dal proprietario in un ambito di area privata come bene personale senza che costui abbia l’obbligo giuridico di disfarsi del veicolo stesso. D’altra parte la normativa è chiara e in nessun passaggio del decreto 22/97 si trae un obbligo per il proprietario di un veicolo stargato di disfarsi dello stesso una volta depennato dal PRA: la norma infatti esplicitamente recita nell’art. 46, primo comma, del proprietario che “intende procedere alla demolizione” , il quale è obbligato, naturalmente, a conferire lo stesso nei centri allo scopo allestiti ed ufficializzati. Si deve dunque dedurre che un proprietario che non intende procedere alla demolizione del veicolo stargato non è obbligato a conferirlo a tali centri ma può legittimamente detenerlo; questo naturalmente finché l’azione di detenzione non si evolve in un contrasto con i tre principi costitutivi del concetto di rifiuto sopra accennati (“si disfi” o “abbia deciso” o “abbia l’obbligo di disfarsi”).

 

Il proprietario che "sui disfa" o tende a "disfarsi" del veicolo stargato

Dunque se la detenzione viene trasformata in un “disfarsi” come flagranza di abbandono/deposito incontrollato automaticamente scatta la concettualità di rifiuto per il veicolo stargato e la conseguente applicabilità del decreto 22/97; analogamente ove un obbligo giuridico di disfarsi di quello specifico veicolo venga emanata attraverso un atto impositivo (ad esempio ordinanza comunale che ordini la rimozione e lo sgombero di una carcassa da una specifica area per motivi di igiene e/o pericolo pubblico) la non ottemperanza di tale obbligo fa scattare la trasformazione in rifiuto.

Più complessa appare la casistica in ordine alla decisione potenziale del proprietario di disfarsi del veicolo stargato senza che però abbia ancora posto in essere una azione operativa specifica inequivocabile (altrimenti si ricadrebbe sotto il primo caso appena accennato).

Ma sorge spontaneo il quesito: quando sussiste l’ipotesi dimostrata (e dimostrabile) che il detentore ha realmente deciso di disfarsi del veicolo stargato?

La interpretazione del relativo principio appare rilevante. Entrano a questo punto in considerazione, inevitabilmente, non soltanto gli elementi oggettivi del fatto ma anche, in stretta sinergia, gli aspetti comportamentali soggettivi.

La decisione, operativa (e cioè reale e non supposta), della decisione di disfarsi del veicolo stargato (che costituisce presupposto costitutivo per la qualificazione di rifiuto per lo stesso) deve essere appurata in sede di controllo e vigilanza da un attento esame della stretta correlazione tra azione pratico-oggettiva posta in essere e volontà soggettiva dedotta da una serie di ulteriori elementi specifici.

Ma quali sono i parametri di tali ulteriori elementi specifici? Rinviamo per un esame approfondito di questo tema specifico al paragrafo della prima parte della presente pubblicazione relativa alla nozione di "rifiuto" ed in particolare al concetto del "disfarsi" a livello soggettivo (testo ove si richiama, seppur con le dovute diversificazioni di fondo, la concettuale del tentativo così come delineata dall’art. 56 c.p.).

Il concetto espresso, pertanto, dalla definizione normativa laddove prevede il caso che il detentore del veicolo stargato abbia deciso di disfarsi dello stesso, deve essere integrato, caso per caso, con elementi che rendano l’azione idonea e diretta in modo non equivoco a realizzare tale fattispecie; dunque si dovrà operare un esame non puramente nominalistico ma basato su elementi concreti e induttivi delle modalità specifiche dell’azione connesse al teatro dei fatti, allo spazio, tempo, modo e luogo dell’azione.

 

Le procedure per lo stargamento la demolizione di ufficio

Nel contesto di inquadramento generale sopra esposto, rileviamo che le procedure per procedere in ogni caso allo stargamento ed alla demolizione di ufficio sono state delineate, come sopra accennato, con il decreto del Ministero dell’Interno del 22 ottobre 1999, n. 460, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 7 dicembre 1999.

L' emanazione di tale decreto risolve in via generale tutte le problematiche connesse con la procedura di prelevamento da un suolo pubblico, stargamento di ufficio e demolizione automatica degli autoveicoli abbandonati. La prassi dettata dal decreto medesimo conferma che in ogni caso tali procedure non potevano e non possono essere attuate automaticamente e come libera valutazione ed iniziativa da parte degli organi di polizia ed amministrativi, ma è necessario seguire comunque un iter formale propedeutico per trasformare il veicolo da entità circolante regolarmente registrato, a “rifiuto” entro il contesto del decreto 22/97. Il preteso automatismo di tale procedura, fino ad oggi in realtà sostenuto da diversi organi amministrativi e di polizia, viene così smentito dalla prassi formale delineata dal decreto applicativo in questione e si rileva che soltanto al termine dell’iter che il decreto delinea in modo preciso e puntuale il bene che risulta ancora ufficialmente come veicolo circolante può essere considerato giuridicamente un “rifiuto” a tutti gli effetti di legge e pertanto immesso automaticamente nel circuito dello smaltimento/demolizione. Il che significa che non è vero che automaticamente ogni veicolo in se stesso abbandonato diventa automaticamente rifiuto qualora sia ancora munito di targa in senso oltre che pratico soprattutto giuridico e cioè come registrazione presso il P.R.A.

L'equivoco tra "stargamento" e concetto di "rifiuto"

Infatti, in precedenza molti organi amministrativi ed anche di vigilanza hanno confuso il togliere la targa fisicamente dalla scocca dell’autoveicolo di fatto abbandonato con la cancellazione formale presso il pubblico registro automobilistico, giacché i due atti non possono coincidere automaticamente. Un conto è eliminare e svitare la targa materialmente, un conto è la cancellazione giuridica della targa dal registro pubblico e, di conseguenza, il declassamento del bene da autoveicolo formalmente e giuridicamente circolante a “rifiuto” da introitarsi nella gestione del decreto legislativo n. 22/97, cosiddetto decreto sui rifiuti.

L’articolo 1 del decreto citato, che viene qualificato specificamente come regolamento esecutivo per la materia in questione, specifica che gli organi di polizia stradale, qualora rinvengano su aree ad uso pubblico un veicolo a motore o un rimorchio in condizioni da far presumere lo stato di abbandono, attuano la procedura delineata dallo stesso regolamento. Il carattere propedeutico e preliminare per l’attivazione della prassi in questione è la presunzione dello “stato di abbandono” del veicolo: l’abbandono, infatti, costituisce uno degli elementi caratterizzanti per entrare nel contesto del decreto legislativo n. 22/97.

 

La identificazione formale dello "stato di abbandono"

Ma lo stato di “abbandono” non può essere rimesso certo alla valutazione generica discrezionale dell’organo di vigilanza e dunque il decreto n. 460/99 detta alcuni elementi caratterizzanti a livello logico induttivo per giungere alla classificazione sostanziale di “abbandono”.

Il primo elemento che il decreto indica in modo specifico è che tale veicolo o rimorchio sia privo “della targa di immatricolazione o del contrassegno di identificazione”. Si tratta di un fatto oggettivo e formale, che fa scattare automaticamente l’iter della procedura in quanto si presume che un autoveicolo che è privo di una di tali due elementi essenziali assume automaticamente lo status di cosa sostanzialmente abbandonata e quindi legittima l’avvio della procedura in questione (si sottolinea: legittima l’avvio della procedura in questione, non trasforma automaticamente ed in via oggettiva tale autoveicolo o rimorchio in un rifiuto come qualcuno sosteneva e ancora oggi intende).

Altro elemento caratterizzante indicato dal decreto in questione, oltre a quello già citato, può essere, in alternativa, la mancanza di “parti essenziali per l’uso e la conservazione”. Tale ulteriore indicazione viene delineata dalla norma come alternativa rispetto all’inesistenza della targa o del contrassegno di identificazione.

Il che significa, da una lettura formale, che anche laddove il veicolo o rimorchio presenti ancora installata la targa e/o visibile il contrassegno di identificazione, se sussistono contestualmente elementi tali da caratterizzare l’assenza di queste parti essenziali per l’uso e la conservazione, la valutazione discrezionale dell’organo di vigilanza agganciata a tali elementi è sufficiente per classificare in via virtuale e iniziale il veicolo come destinato ad uno “stato di abbandono” e, quindi, attivare la procedura. Anche in questo caso si sottolinea che tale valutazione serve esclusivamente per attivare l’iter amministrativo che va a seguire e non trasforma già automaticamente detto bene in un rifiuto.

 

Le "parti essenziali" del veicolo per individuare lo "stato di abbandono"

Quali possono essere, in via logico-induttiva, elementi discrezionali tecnici che possono indurre l’organo di vigilanza a ritenere “parti essenziali” per l’uso e la conservazione di un veicolo? Naturalmente, per restare su un piano realistico e pratico, è logico che rientrano perfettamente ed in questi casi tutti i veicoli, compresi i rimorchi ,che presentano ancora formalmente la targa installata e dunque registrata, ma che sono svuotate e dunque in disuso rispetto ad ogni caratteristica strutturale essenziale, tra cui le parti del motore e le parti della carrozzeria ed arredi interni. Si tratta delle classiche scocche che spesso si rinvengono abbandonate e che in via generale rientrano quasi tutte certamente nella identificazione che la norma è andata così a delineare. Certamente, non ogni minima componente o dettaglio tecnico del veicolo che manca può giustificare una valutazione coerente con lo spirito della norma. Anche in questo caso la valutazione tecnico discrezionale dell’organo di vigilanza è essenziale e si apprezza come anche in questo decreto il legislatore ormai da diverse occasioni ricollega particolare importanza alla funzione discrezionale e valutativa degli organi di vigilanza (e questo in particolare nel contesto del decreto sui rifiuti e del decreto acque come normativa generale in materia di inquinamento).

 

Il duplice iter seguito dall'organo accertatore su strada: ma il veicolo non è ancora "rifiuto"…

Seguendo l’iter prefissato dal decreto, l’organo di vigilanza a questo punto opera due attività. In primo luogo, svolge un ruolo parallelo dando atto di eventuali violazioni alle norme del codice della strada, per le quali naturalmente procede separatamente. Nel contempo redige, nell’operazione che sta svolgendo - finalizzata alla classificazione del bene come rifiuto - uno specifico verbale di constatazione, nel quale evidenzierà tutti gli elementi essenziali che pone alla base della sua valutazione discrezionale, ed esattamente descriverà nella stessa verbalizzazione in modo particolare lo “stato d’uso e di conservazione del veicolo e delle parti mancanti”. Dunque, questa verbalizzazione è atto assolutamente rilevante ai fini della procedura in questione e l’organo di vigilanza dovrà prestare particolare cura alla redazione e descrizione di quanto previsto dalla norma. Terzo e necessario passaggio che la norma prevede (in modo prudente, anche se sarebbe stato logico), l’organo di vigilanza deve accertare che “non sia pendente denuncia di furto”. E’ dunque banale e logico, ma vale la pena ribadirlo, che naturalmente ove detto veicolo sia stato sottratto per furto al legittimo proprietario e poi di fatto abbandonato nelle condizioni in cui viene rinvenuto da parte dell’organo di vigilanza, la procedura si arresta automaticamente e il veicolo deve essere restituito al proprietario come suo diritto e naturalmente l’iter in questione non viene attivato in quanto decade automaticamente il presupposto per “lo stato di abbandono” giuridico in senso stretto.

Successivamente, esaurita detta ulteriore fase di procedura preliminare, identificato il proprietario e notificato allo stesso il verbale del quale sopra si è accennato - la norma recita infatti tale prassi indicandola espressamente - (“contestualmente alla procedura di notificazione al proprietario del veicolo se identificabile”), verrà disposto il conferimento provvisorio ad uno dei centri di raccolta individuati annualmente dai Prefetti ed inseriti nel contesto del Dlgs n. 22/97 sui rifiuti. A questo punto scatta la seconda fase del procedimento.

 

La diffida al ritiro ai sensi del codice civile: prassi propedeutica alla evoluzione in "rifiuto"

Infatti, lo stesso articolo 1, al secondo comma del decreto, delinea le due opzioni alternative. Il termine di mora è comunque di 60 giorni prima di poter considerare lo stesso veicolo “cosa abbandonata ai sensi dell’articolo 923 del codice civile”.

La prima ipotesi è quella in ordine alla quale trascorrono inutilmente 60 giorni dalla notificazione al proprietario e lo stesso non lo reclami e quindi non provveda a ritirarlo recuperandolo secondo il procedimento previsto dalla legge.

La seconda ipotesi è quella del proprietario non identificabile e, in tal caso, i sessanta giorni non derivano dalla notificazione (inesistente) bensì dal rinvenimento del veicolo stesso e quindi si desume che fa fede la data del verbale così come sopra redatto. A questo punto in ambedue le ipotesi la situazione giuridicamente si evolve e il bene da veicolo ufficialmente registrato e circolante su strada diventa una “cosa abbandonata” ai sensi del codice civile.

Il veicolo formalmente "abbandonato" diventa giuridicamente "rifiuto"

Infatti, l’ultima parte della procedura delineata dal terzo comma dell’articolo 1 del decreto n. 460/99 conclude l’iter e stabilisce che a questo punto, decorsi i termini sopra indicati, il centro di raccolta sopra specificato “procede alla demolizione e al recupero dei materiali, previa cancellazione dal pubblico registro automobilistico (P.R.A.) ai sensi e per gli effetti di cui all’articolo 103 del decreto legislativo 30 aprile 1992 n. 285”.

A questo punto il veicolo non è più tale ma diventa semplicemente un “rifiuto “ in senso tecnico e giuridico, da gestire nell’ambito del Dlgs n. 22/97. La metamorfosi, non solo di fatto ma anche giuridica, se conclusa in senso totale e dunque il gestore del centro di raccolta ha in mano un “rifiuto” di tipo ordinario che potrà avviare verso le ordinarie prassi stabilite dallo stesso decreto 22/97 per il caso specifico.

I veicoli non deteriorati ma parcheggiati senza ritiro da lungo tempo

Va precisato che la prassi fin qui esaminata riguarda il caso specifico dei veicolo a motore o rimorchi che in qualche modo presentino una situazione di evidente abbandono di fatto che deve essere tradotta in un “abbandono” in senso giuridico.

Il decreto ministeriale, tuttavia, nell’articolo 2 delinea un’altra ipotesi alternativa, che riguarda un veicolo che evidentemente, in ipotesi subordinata, non si trova nelle condizioni esteriorizzanti sopra espresse ma sia semplicemente parcheggiato in un’area di sosta ove la sosta stessa sia proibita o comunque su un’area ad uso pubblico nel quale la presenza del veicolo non sia consentita. In questo caso evidentemente si tratta di una situazione preliminare rispetto a quella sopra esaminata, quindi che prelude ad un abbandono in senso pratico e tecnico ma che non è ancora tale. L’elemento caratterizzante di questa seconda fattispecie subordinata è l’accertamento, sempre attraverso apposita e specifica verbalizzazione (che non deve mai mancare in casi similari), del protrarsi per oltre 60 giorni della sosta illecita. Allora, in questo caso, gli stessi organi citati provvedono a rimuovere il veicolo e il rimorchio e a depositarlo per una “temporanea custodia” ad uno dei centri di raccolta sopra indicati. Naturalmente la norma specifica che anche in questo caso va effettuato immediatamente la verifica preliminare se “nei riguardi del veicolo non risulta presentata denuncia di furto”. In tal caso si uscirebbe fuori in via automatica dalla previsione del decreto 460/99 e si rientrerebbe nei canoni normali dell’ordinamento giuridico.

In ordine a tale seconda ipotesi, la prassi successiva delineata dal decreto è diversa. Infatti, mentre nel caso sopra indicato lo stato di abbandono di fatto deve essere trasformato in “abbandono” giuridico e formalizzato per determinare l’evoluzione del bene in “rifiuto” in senso tecnico in via diretta, nel caso di specie la procedura è diversificata. Infatti, la norma stabilisce che l’organo di polizia riferisce al Sindaco del luogo la circostanza del ritrovamento e dell’avvenuto conferimento “ai sensi e per gli effetti dell’articolo 927 e seguenti del codice civile”. A questo punto il Sindaco provvede alla pubblicazione di cui all’articolo 928 del codice civile e dispone, naturalmente ove sia identificabile il proprietario del veicolo e del rimorchio, la notifica allo stesso dell’invito a ritirarlo nel termine indicato nell’articolo 929 sempre del codice civile. Il Sindaco provvederà inoltre ad esplicita avvertenza a detto soggetto della perdita della proprietà in caso di omissione. Nello stesso provvedimento viene precisato che la restituzione è subordinata al pagamento delle spese di prelievo, di custodia e del procedimento. Come appare evidente in tale ipotesi la prassi è di tipo sostanzialmente diverso rispetto a quella per il veicolo già abbandonato di fatto e siamo ancora in una fase molto preliminare rispetto all’eventuale trasformazione dello stesso in rifiuto, giacché evidentemente nella verbalizzazione iniziale dell’organo di polizia e nella situazione di fatto mancano quegli elementi caratterizzanti l’abbandono, come la mancanza delle parti essenziali per l’uso o la conservazione o, addirittura, la mancanza della targa. A questo punto la seconda fase della procedura si evolve nel modo seguente: trascorso il termine indicato nell’articolo 929 del codice civile, senza che il proprietario abbia chiesto la restituzione del veicolo ed abbia provveduto in tale caso al versamento delle spese, è previsto che “il centro di raccolta procede alla rottamazione, salvo che il Comune, in relazione alle condizioni d’uso del veicolo, non ne disponga la vendita”. Come si vede anche questo ulteriore passaggio della norma diversifica la procedura a livello sostanziale rispetto alla prima ipotesi. Infatti, mentre nel primo caso delineato dall’articolo 1 del decreto la prassi è evidentemente ed esclusivamente indirizzata a trasformare il veicolo già di fatto rifiuto in un rifiuto in senso giuridico e tecnico e quindi la destinazione all’abbandono è in re ipsa e quindi automatica già fin dall’inizia del rinvenimento ma la prassi è evidentemente finalizzata allo stargamento ufficiale che non potrebbe avvenire a livello di fatto, nella procedura invece indicata nell’articolo 2 in esame il veicolo è ancora in condizioni sostanzialmente buone, tanto è vero che il Comune potrebbe in ipotesi, dopo che il proprietario non l’ha reclamato, decidere, in alternativa alla rottamazione, di venderlo e quindi di conservarne ancora la fisionomia commerciale originaria. Ove il Comune non decida di procedere alla citata vendita, la prassi è identica a quella dell’articolo 1, in quanto la cancellazione dal P.R.A. è curata dal centro di raccolta “con le modalità di cui al comma 3 dell’articolo 1” dello stesso decreto 460/99.

In conclusione, appare evidente che tali metodologie di prassi, in ambedue le ipotesi, sono applicabili tuttavia esclusivamente soltanto quando i veicoli o rimorchi vengono rinvenuti su aree ad uso pubblico o comunque su aree sulle quali non è consentita la sosta. Tale espressa previsione conferma la costruzione giuridica in base alla quale per intervenire su un terreno privato che non sia quindi tecnicamente area ad uso pubblico, come specificamente previsto dall’articolo 1 del decreto, o non sia una area ove la sosta è ufficialmente proibita (articolo 2) e quindi trattasi di area privata in senso stretto, l’intervento è subordinato ad altre metodologie che non possono riguardare l’applicazione del decreto n. 460/99 ma, per fare evolvere questo bene in un “rifiuto” in senso tecnico, si dovranno seguire prassi alternative in coincidenza tra il codice civile ed il decreto sui rifiuti n. 22/97.

Un veicolo "abbandonato" su un'area privata

Per completezza, si osserva che per un veicolo posto su area privata non di uso pubblico il sindaco può sempre legittimamente emanare (eventualmente in ciò sollecitato anche da un organo di vigilanza) una ordinanza secondo i principi generali dell’ordinamento nella quale pere motivi di igiene o sicurezza pubblica (e/o altro) può ordinare al privato la rimozione del veicolo stesso. Decorso il termine stabilito in ordinanza, il titolare del bene ha infranto un obbligo giuridico di disfarsi dello stesso e si delinea quindi una delle tre condizioni propedeutiche per la integrazione della nozione di “rifiuto” con tutte le conseguenze procedurali e sanzionatorie del caso.